城市是現(xiàn)代化的重要載體，是人民幸福生活的美好家園。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)城市綜合承載能力穩(wěn)步提升，人居環(huán)境持續(xù)改善，人民生活水平顯著提高，城市發(fā)展取得舉世矚目的歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。
當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期，城市建設(shè)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確了城市更新的總體要求、主要任務(wù)、支撐保障和組織實(shí)施等。這是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市更新工作作出的全面部署，是指導(dǎo)實(shí)施城市更新行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。
深刻理解實(shí)施城市更新行動(dòng)的重大意義
《意見(jiàn)》指出，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市，并明確到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效。要深刻理解實(shí)施城市更新行動(dòng)對(duì)于城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾需要的重大意義，切實(shí)把思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來(lái)。
第一，城市更新是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。城市更新是對(duì)城市不適應(yīng)發(fā)展需求的物質(zhì)空間、社會(huì)形態(tài)和功能業(yè)態(tài)所進(jìn)行的可持續(xù)改善活動(dòng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，過(guò)去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將增量建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，是綜合實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等持續(xù)繁榮發(fā)展，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。
第二，城市更新是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。城市的核心是人，評(píng)判城市工作的成效，要看是否著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了城市整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長(zhǎng)性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，“城市病”等問(wèn)題。通過(guò)實(shí)施城市更新行動(dòng)，可以改善人居環(huán)境，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，更加注重人民群眾日益多樣化且不斷升級(jí)的需求，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是踐行人民城市理念的具體體現(xiàn)和有力行動(dòng)。
第三，城市更新是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要渠道。我國(guó)城市更新改造需求巨大，通過(guò)對(duì)低效土地與老舊建筑的盤活利用，既可以穩(wěn)步擴(kuò)大內(nèi)需，直接帶動(dòng)鋼鐵、建筑材料等上游產(chǎn)業(yè)，有效促進(jìn)家具、家電等領(lǐng)域消費(fèi)，也可以營(yíng)造豐富多元的消費(fèi)場(chǎng)景，形成以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)、增值服務(wù)為支撐的發(fā)展新模式。同時(shí)，通過(guò)在城市更新中創(chuàng)新研發(fā)和推廣應(yīng)用綠色、低碳、智慧等新技術(shù)、新產(chǎn)品，還有助于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。
第四，城市更新是保護(hù)傳承歷史文化、提高城市空間品質(zhì)的有效手段。城市是一個(gè)民族文化和情感記憶的載體，要本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代、繼承與發(fā)展的關(guān)系，將歷史文化保護(hù)傳承工作作為城市更新的重要任務(wù)，保護(hù)具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、活化利用，從中培育新業(yè)態(tài)、形成新動(dòng)能，不斷提升城市空間品質(zhì)和文化魅力。
準(zhǔn)確把握實(shí)施城市更新行動(dòng)的主要任務(wù)
《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”，提出了包括加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，保護(hù)傳承城市歷史文化等八項(xiàng)主要任務(wù)。從好房子到好小區(qū)、從好小區(qū)到好社區(qū)、從好社區(qū)到好城區(qū)，“四好”建設(shè)貫穿城市更新全過(guò)程、各方面，是打造宜居、韌性、智慧城市的關(guān)鍵路徑。
第一，建設(shè)好房子。要提高住宅標(biāo)準(zhǔn)，提升設(shè)計(jì)水平，大力建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的好房子。加強(qiáng)既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子改造成好房子。穩(wěn)妥推進(jìn)C、D級(jí)危險(xiǎn)住房改造，持續(xù)推進(jìn)既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造，加強(qiáng)老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋改造利用，推動(dòng)建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用。
第二，建設(shè)好小區(qū)。推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造小區(qū)燃?xì)獾壤匣芫€管道，支持有條件的樓棟加裝電梯，整治小區(qū)及周邊環(huán)境，加強(qiáng)改造質(zhì)量安全監(jiān)管，完善長(zhǎng)效管理機(jī)制，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值，努力打造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造升級(jí)版。
第三，建設(shè)好社區(qū)。完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、公共活動(dòng)場(chǎng)地等，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)。推動(dòng)舊商業(yè)街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，推動(dòng)老舊火車站與周邊老舊街區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施更新改造，推動(dòng)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升，打造一批活力街區(qū)。
第四，建設(shè)好城區(qū)。建立健全多層級(jí)、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補(bǔ)齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板。加強(qiáng)地下管線管網(wǎng)、排水防澇、生活污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，優(yōu)化城市道路網(wǎng)絡(luò)布局。推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程。修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強(qiáng)城市歷史文化保護(hù)傳承，推進(jìn)歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動(dòng)文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑。
建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)
城市更新主體多元、訴求多樣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)有力的制度政策支撐?！兑庖?jiàn)》提出包括建立健全城市更新實(shí)施機(jī)制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立城市更新可持續(xù)模式等六方面保障要求，加快建立健全適應(yīng)城市更新的制度政策。
第一，建立體檢與更新一體化推進(jìn)機(jī)制。城市體檢評(píng)估是精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的有效手段，“先體檢、后更新”“無(wú)體檢、不更新”日益成為城市黨委、政府的共識(shí)。要?jiǎng)?chuàng)新完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制，堅(jiān)持城市體檢評(píng)估先行，進(jìn)一步擴(kuò)面和深化，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，查找人民群眾身邊的急難愁盼，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，找出影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)。將城市體檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為城市更新的重點(diǎn)，建立發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、評(píng)估效果、鞏固提升的工作路徑。
第二，建立城市更新規(guī)劃實(shí)施體系。城市更新的重點(diǎn)，是做優(yōu)存量，不斷完善城市功能、提升城市品質(zhì)。要結(jié)合城市體檢評(píng)估結(jié)果，編制實(shí)施城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，建立完善“專項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的規(guī)劃實(shí)施體系。在城市層面加強(qiáng)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌，在片區(qū)層面加強(qiáng)城市更新片區(qū)策劃的深化設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目層面加強(qiáng)城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案的實(shí)施引導(dǎo)。同時(shí)，建立與城市更新相適應(yīng)的城市設(shè)計(jì)制度，明確不同尺度的設(shè)計(jì)管理要求，引導(dǎo)項(xiàng)目精準(zhǔn)實(shí)施。
第三，建立城市更新政策協(xié)同機(jī)制。完善用地政策，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換，盤活利用存量低效用地，完善不動(dòng)產(chǎn)登記等全鏈條政策。加大中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、中央財(cái)政專項(xiàng)資金等對(duì)城市更新支持力度，完善稅費(fèi)減免政策，加大金融信貸支持，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體參與，建立健全適應(yīng)城市更新的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制機(jī)制，完善城市更新相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。
城市更新一頭連著人民群眾高品質(zhì)生活，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要抓手。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，以《意見(jiàn)》印發(fā)為契機(jī)，深化理論研究支持，加強(qiáng)政策配套銜接，豐富地方實(shí)踐探索，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，加力實(shí)施城市更新行動(dòng)，讓城市現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。
摘自 《中國(guó)建設(shè)報(bào)》 2025.05.21 鐘踐平
